Ordenamento do Território, Riscos e Técnicos Superiores de Segurança e Protecção Civil

A desajustada ponderação dos perigos e dos riscos na prática do Ordenamento do Território, potenciando, em ultima instância, a qualificação desadequada do solo, contribui para o incremento da vulnerabilidade dos diferentes Elementos Expostos (dimensões social, ambiental e económica) ao risco.

Integrando nos progressos de Planeamento e Ordenamento do Território, o conhecimento especializado dos Técnicos Superiores de Segurança e Proteção Civil, no domínio da Proteção Civil e da Segurança das populações, verificar-se-á, expectavelmente, uma mais lógica avaliação metodológica e técnica dos perigos e dos riscos. Esta premissa tenderá a influenciar positivamente a eficácia preventiva das opções na origem de futuros modelos de organização territorial.

1. Introdução

Este artigo, que resulta de uma investigação de doutoramento (Universidade Europeia de Madrid, 2014), visa oferecer um contributo válido para a construção de uma resposta à seguinte questão: A integração de Técnicos Superiores de Segurança e Proteção Civil (TSSPC) nas equipas responsáveis pela elaboração e/ou revisão de Instrumentos de Gestão Territorial (IGT), poderá contribuir para uma maior eficácia na consideração dos Riscos Naturais, Mistos e Tecnológicos e isso, por conseguinte, traduzir-se-á num importante fator para a prevenção no
âmbito da ocorrência de acidentes e catástrofes e envolver Elemento Expostos (população, propriedades, estruturas, infraestruturas, atividades económicas, entre outros)?

O estudo consistiu, genericamente, na submissão de um conjunto de Conteúdos Programáticos representativo da globalidade das Unidades Curriculares que compõem os Cursos da Licenciatura na área da Segurança e da Proteção Civil em Portugal, para avaliação por parte de um conjunto de Especialistas em Ordenamento do Território. Pretendeu-se avaliar a pertinência dos Conteúdos Programáticos (representam, nesta investigação, o conhecimento dos TSSPC) no contexto da elaboração ou revisão de IGT, designadamente, na contemplação da “Prevenção e Gestão dos Riscos”, tal como o programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT) determina e, por conseguinte, no reflexo que isso poderá ter no incremento da segurança preventiva dos Elementos Expostos no âmbito da ocorrência de acidentes e catástrofes.

Reconhece-se, na atualidade, que o agravamento das consequências nos fenómenos catastróficos “se deve mais às transformações e incorrecções na ocupação do solo, em particular as decorrentes do processo acelerado de urbanização, e ao consequente aumento da vulnerabilidade das populações, do que as verdadeiras modificações da dinâmica natural” (Teles, 2010:45).

Contudo, apesar destas evidências, os agentes políticos responsáveis pela gestão do território, não evidenciam sensibilidade para estas novas vulnerabilidades.

“A catástrofe […] continua a ser encarada como um mero capricho da natureza com consequências limitadas e efémeras” (Bourrelier et al., 2000:13)

“Nesse sentido, a identificação, a caracterização e a avaliação metódica dos riscos naturais, tecnológicos e mistos que condicionam a segurança das comunidades são passos fundamentais para o adequado desenvolvimento dos processos de planeamento […] e de ordenamento de território” (Julião et al., 2009:5). “A coexistência do meio físico com a ação humana pressupõe a existência de uma relação dinâmica” (Pedrosa, 2006:1). O meio natural, “desantropomorfizado” (Santos, 2013:10) funciona, segundo uma dinâmica natural. De acordo com Santos (2013:10), “o funcionamento natural do sistema e dos processos naturais que lhe são subjacentes só constituem risco quando “intersectados” pelo Homem”.

Neste contexto, Rebelo (2013:11) refere que “a ideia de Risco tem acompanhado sempre o Homem. No principio, os riscos eram exclusivamente naturais; a pouco e pouco, além desses apareceram outros como consequência das suas próprias atividades, tendo ou não componente natural. Hoje […] é impossível analisá-los em separado, pois constituem-se em verdadeiros complexos de riscos”.

No seguimento deste pressuposto e a propósito desta investigação, Santos (2013:10) refere que “É possível então afirmar que para uma equação eficaz de todos os riscos (“naturais, tecnológicos e mistos”) contribuirá um conhecimento que considere a amplitude e interdependência das diversas matérias envolvidas no processo: O conhecimento integrado dos Técnicos Superiores de Segurança e Protecção Civil, cuja origem se situa em planos curriculares de cursos de licenciatura na área da Protecção Civil.

2. Tratamento de Dados Recolhidos

2.1 Definição das Unidades Curriculares

Para a prossecução do estudo foram analisados, integralmente, os Planos Curriculares dos Cursos de Licenciatura na área de Segurança e Proteção Civil, em Portugal (ano lectivo 2012/2013). No seguimento da análise, foram definidos dezoito “Unidades Curriculares”, representativas de 100% da média aritmética simples do somatório das Unidades Curriculares “nucleares” que integravam os cursos. As Unidades Curriculares consideradas “nucleares” correspondem ao conjunto daquelas que exclui as Unidades Curriculares de outras áreas científicas (eg. Inglês; Direito; Física; Química; Matemática; entre outras).

Assim, as dezoito Unidades Curriculares (quadro 1) resultam do processo de generalização de Unidades Curriculares “nucleares”, com recurso à analise documental conjuntamente com sustentação estatística. Deste modo, surgiram “Unidades Curriculares” virtuais, resultantes da dissolução das Unidades Curriculares reais.

2.2 Definição dos Conteúdos Programáticos

O Conjunto dos Conteúdos Programático a ser submetido à apreciação dos Especialistas, no âmbito deste estudo de investigação, resultou de processo de generalização (dissolução) dos Conteúdos Programáticos reais inerentes às Unidades Curriculares “nucleares” da totalidade dos Cursos de Licenciatura na área da Segurança e da Protecção Civil.

Desta forma, com recurso a sustentação estatística e, posteriormente, à generalização de conteúdos através de análise documental cuidada, resultaram noventa itens de Conteúdos Programáticos (cinco itens/Unidade Curricular) (ver quadros 2 e 3, com Conteúdos Programáticos referentes às Unidades Curriculares “Sistemas de Informação Geográfica e detenção Remota” e “Gestão da Segurança em Edifícios”.

Fonte: Santos (2014:340)

2.3 Definição dos Participantes (Especialistas em Ordenamento do Território)

Relativamente à constituição do Painel de Especialistas, foram considerados dois representantes de cada uma das cinco mais prestigiadas Universidades Portuguesas com Cursos de Licenciatura em geografia e com investigação cientifica na mesma área (ver quadro 4). Assim, para o efeito, foram analisados os currículos de Docentes/Investigadores, disponibilizados publicamente pelas Universidades e/ou Centros de Investigação correspondentes, considerando, particularmente: a especialização académica de base em Geografia; e a natureza da investigação académica e científica em Geografia e Riscos.

A este propósito, é importante referir que, segundo Quivy e Champenhoudt (1998:69), no âmbito da investigação académica, “há três categorias de pessoas que podem ser interlocutores válidos, sendo a primeira categoria composta por docentes universitários, investigadores especializados e peritos no domínio da investigação”.

Morse (1994:225) salienta que “os participantes escolhidos deverão ser ‘peritos experienciais’ no fenómeno”.

Deste modo, para a participação numa investigação de doutoramento, subordinada a uma matéria cuja abordagem é, necessariamente, recente (pertinente, sobretudo, após a publicação do PNPOT, em 2007, e o surgimento de Cursos de 1º ciclo na área da Segurança e da Protecção Civil, em 2004), o universo restrito de Participantes foi definido em função do reconhecido mérito e conhecimento académico e científico de cada Especialista, nos domínios da Geografia e da Gestão Territorial e dos Riscos (quadros 4 e 5 e Figura 1).

Fonte: Santos (2014:343)

Fonte: Santos (2014:344)

2.4. Questionário

O questionário incluía os 684 itens para avaliação (38 itens/Unidade Curricular), de preenchimento expedito, com recurso a “checkboxes” (modelo preferido pela maioria dos participantes). As respostas foram efetuadas com recurso a uma escala de avaliação proporcional de 0 (“não assume importância” até 5 (“assume muita importância”) (ver quadro 6).

Esta escala de avaliação, de Razão ou Proporcional, tem também associada uma correspondência qualitativa, explicitada no questionário. Segundo Pereira (2004:62), “a escala proporcional mede os atributos de forma a que os acréscimos em atributos sejam representados por acréscimos proporcionais em valores de escala”.

Fonte: Santos (2014:345)

Para além de proporcionar respostas que correspondem claramente à opinião dos “Especialistas”, esta escala de avaliação contribuiu, também, para que o preenchimento do questionário não fosse excessivamente “consumidor de tempo”.

Os 648 itens para avaliação correspondiam a 38 itens para cada uma das 18 Unidades Curriculares (rever Quadro 1). Os 38 itens associados a cada Unidade Curricular visaram aferir 3 tipos de respostas directas:

(Questão) A avaliação da importância que a Unidade Curricular poderá assumir, no âmbito da equação do Risco, no Sistema de Gestão Territorial Português, globalmente.
- O que se pretendeu com esta questão foi uma avaliação global às Unidades Curriculares, em função do que a natureza das suas disciplinas sugerisse aos Participantes (Especialistas).
(Questão) A avaliação da importância que a Unidade Curricular poderá assumir, no âmbito da equação do risco, para cada um dos Instrumentos de Gestão Territorial (ver Quadro 7).
- O que se pretendeu com esta questão foi uma avaliação de cada Unidade Curricular no contexto da elaboração/revisão de cada um dos IGT que constituem o Sistema de Gestão Territorial nacional, em função do que a natureza das matérias sugerisse aos Participantes.
(Questão) A avaliação da importância que cada uma das 5 classes de Conteúdos Programáticos/Unidades Curriculares (90 classes na totalidade) poderá assumir no âmbito da equação do Risco, para cada uma das categorias de IGT, de acordo com o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (ver quadro 8).
- Nesta questão (terceira), embora surgindo Conteúdos Programáticos com um considerável nível de detalhe (rever quadros 2 e 3) – mas igualmente resultantes da generalização e, por isso, também virtuais -, a lógica referente às Unidades Curriculares manteve-se e o que se pretendeu foi uma avaliação em função do que os temas sugerissem aos Participantes.

Fonte: Adaptado do RJIGT (2003)

3. Resultados Gerais e Discussão

Sendo o mérito académico dos Especialistas participantes na investigação reconhecidamente superior (eg. Ex. Reitor da Universidade de Coimbra, diversos Professores Catedráticos,…), o que se ambicionou, no âmbito da apresentação dos resultados, foi a exposição despretendiosa, descritiva e virtuosa dos resultados da avaliação. A propósito do virtuosismo pretendido para os resultados, cita-se o aforismo criado por Ronald Coase, prémio Nobel de Ciências Económicas em 1991, que refere que, em virtude da facilidade com que se manipulam os dados estatísticos, “se os torturamos [os números] durante tempo suficiente, eles acabarão por confessar o que queremos” (Elkin-Koren & Salzberg, 2004:3).

No âmbito desta investigação, foi exactamente o desejo de não desvirtuar opiniões tão valiosas e potenciadoras de reflexão em si mesmas, que induziu à despretensão na apresentação “inferencial” dos resultados.

As avaliações obtidas através do questionário, depois de processamento com recurso à estatística descritiva, correspondem à genuína opinião de alguns dos mais reconhecidos Especialistas no âmbito do Ordenamento do Território e dos Riscos, em Portugal. Os resultados representam o nível de importância que os Especialistas consideram que os Técnicos Superiores de Segurança e Proteção Civil poderão assumir no domínio da ponderação eficaz dos Riscos em contexto de elaboração dos diversos IGT e, por conseguinte, em que medida esse nível de importância se traduz num fator decisivo de prevenção no âmbito da ocorrência de acidentes e catástrofes a envolver Elementos Expostos (população, bens, sistemas produtivos, atividades económicas, entre outros).

Segundo Rizzone et al. (2006:8), “não se pode produzir nunca o ordenamento de território em separado da ação humana, já que é exactamente esta ação que vem suscitar a necessidade de se repensar as atitudes do Homem para com o meio envolvente”.

Baud et al. (1999:264) referem, inclusivamente, que o “ordenamento pressupõe uma vontade comum de todos os seus intervenientes. Mas divergências de interesses levam frequentemente a análises e propostas diferentes.”

Sublinha-se, aliás, que no âmbito setorial do “Sistema de Prevenção e Gestão dos Riscos” (Assembleia da Republica, 2007:6), ponderado, necessariamente, em sede de elaboração e/ou revisão de Instrumentos de Gestão Territorial, nos termos do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, o envolvimento do conhecimento especializado e integrado dos Técnicos Superiores de Segurança e Proteção Civil, no domínio da Proteção Civil e da Segurança das populações, deverá, expectavelmente, produzir efeito positivo na eficiência do processo de planeamento e na eficácia do resultado da abordagem.

Concluiu-se, com efeito, que o conhecimento integrado dos Técnicos de Segurança e Proteção Civil é considerado, pelos Especialistas em Ordenamento de Território e Riscos, em termos globais, como “assumindo importância considerável” na abordagem sectorial dos Riscos em sede de elaboração e/ou revisão de IGT.

Oliveira (2010:68), reforçando a pertinência legal da identificação eficaz das áreas de perigo/risco em sede de elaboração de Instrumentos de Gestão Territorial, refere que o RJIGT: “[…] não apenas determina deverem os IGT identificar as áreas, bem como os equipamentos, infraestruturas e sistemas afetos à protecção civil (cfr. artigo 10º, alínea a) e 11º, nº2) – reconduzindo-os aos recursos territoriais (ou interesses públicos territoriais) que devem ser objecto de ponderação no procedimento de planeamento – como, nessa ponderação (hierarquização e harmonização) de interesses (…) o legislador estabelece uma regra de preferência dos interesses respeitantes à defesa nacional, segurança, saúde pública e protecção civil em relação a todos os restantes” (nº 2 do artigo 9º).

Zêzere (2007:63), no mesmo contexto (equação efectiva dos Riscos no âmbito dos diversos Instrumentos de Gestão Territorial), afirma que “as orientações do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT) configuram uma mudança no paradigma dominante na abordagem dos riscos, com a evolução de uma cultura de reação (‘resposta à catástrofe’) para uma cultura de prevenção (‘evitar e mitigar o risco’).

Numa perspectiva menos abrangente, os resultados da investigação evidenciam, também, que, no conhecimento dos Técnicos de Segurança e Proteção Civil, especializado, se revestirá, potencialmente, de “importância muito considerável” e “determinante” na consideração do Risco.

As conclusões enunciadas no parágrafo anterior significam que, na opinião dos Especialistas, o conhecimento especializado dos Técnicos de Segurança e Proteção Civil, contribuirá consideravelmente para a salvaguarda da segurança e proteção das diferentes categorias de Elementos Expostos. Numa abordagem mais objetiva, a integração dos Técnicos de Segurança e Proteção Civil nas equipas que elaboram os diferentes Instrumentos de Gestão Territorial, constituir-se-à, a prazo, segundo os Especialistas, como “assumindo importância considerável”, “muito considerável” e “determinante” para a segurança e proteção dos “Elementos Expostos”.

4. Referências

Assembleia da República (2007), Programa de Ação do PNPOT – Anexo à Lei 58/2007, de 04 de Setembro, que aprova o Programa Nacional das Politicas Públicas de Ordenamento do Território, DR n.º 170, 1ª serie, de 4 Setembro.
Baud, Pascal; Boutgeat, Serve; Bras, Catherine (1999), Dicionário de Geografia. Lisboa: Plátano Edições Técnicas.
Bourrelier, Paul-Henri; Deneufbourg, Guy; Vanssay, Bernadette de (2000), Les Catastrophes naturelles. Le grand cafouillage, Paris: Osman Eyrolles Santé & Societé.
Decreto-Lei n.º 380/1999, de 22 de Setembro. DR. nº 136, Séria I de 2009-02-20 (procede à sexta alteração ao RJIGT)
Elkin-Koren, Niva; Salzberger, Eli Mordechai (2004), Law, economics and Cyberspace: The effects os cyberspace on the economics analysis of law, Northampton: Edward Elgar Publishing Limited.
Julião, Rui Pedro, et al. (2009), Guia metodológico para a produção de cartografia municipal de risco e para a criação de Sistemas de informação Geográfica (SIG) de base Municipal, Lisboa: Autoridade Nacional e Proteção Civil/Direção Geral de Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano/Instituto Geográfico Português.
Lei n.º 58/2007, de 4 de Setembro. Dr n.º 170, Série I de 2007-94-04 (aprova o programa Nacional de Politica de Ordenamento de Território)
Morse, Janice (1994), Designing Funded Qualitative Research, Thousand Oaks: Sage Publications.
Oliveira, Fernanda Paula (2010), Proteção Civil e Ordenamento do Território. A necessária consideração dos riscos no planeamento territorial. Lisboa: Fundação Res Publica. Cadernos Municipais, (ERC: 125714), nº3
Pedrosa, António (2006), A integração da prevenção dos riscos no ordenamento territorial, (artigo elaborado com base na comunicação apresentada no Colóquio sobre a “Paisagem, Património e Riscos Naturais: prespectivas de planeamento comparado”), organizado pela CCDR Norte, que decorreu no Porto no dia 5 de Janeiro de 2006.
Pereira, Júlio César Rodrigues (2004), Análise de Dados Qualitativos – Estratégias Metedológicas para as Ciências da Saúde, Humanas e Sociais (3ª Edição), São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo.
Quivy, Raymond; Campenhoudt, Luc Van (1998), Manual de Investigação em ciências sociais, Lisboa: Gradiva-Publicações.
Rebelo, Fernando (2003), Riscos Naturais e Ação Antrópica; estudos e reflexões (Vol. 2), Coimbra: Imprensa da Universidade de Coimbra.
Santos, João Rodrigues (2014), O Ordenamento do território e a formação superior em segurança e proteção civil (O conhecimento integrado dos Técnicos Superiores de Segurança e Proteção Civil e o seu contributo para uma gestão mais eficaz do risco com recurso aos Instrumentos de Gestão Territorial), Tese de Doutoramento, Universidad Europea, Madrid: [s.e]
Teles, Virgínia (2010), A (in)Consciência dos Riscos Naturais em Meio Urbano. Estudo de caso: o risco de inundação no concelho de Braga, Braga: [s.e.]. Tese de Doutoramento em Geografia Física e Estudos Ambientais (Universidade do Minho).
Zêzere, José Luís (2007). Riscos e Ordenamento do Território. Porto: Edições Afrontamento. Revista Inforgeo, n.os 20 e 21.

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João Rodrigues Santos

João Rodrigues dos Santos é Professor na Universidade Europeia | Laureate International Universities e no IADE Creative University, Doutorado em Economia (Universidad Europea de Madrid), possui Mestrado em Direção Internacional de Segurança e Proteção Civil e é Licenciado em Geografia e Planeamento Regional (Universidade Nova de Lisboa)

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